我国民族地区行政区划创新分析以乌昌一体化

我国民族自治地方的总面积.96万平方公里，占全国国土总面积的63.75％，优化调整民族自治地区的行政区划将有利于民族地区的经济社会发展，未来区划调整的重点可能是“撤销自治县设市”和“民族自治一体化”，其中一体化的典型就是新疆的乌昌一体化和吉林省的延龙图一体化。

一、我国民族地区行政区划发展的历史

（一）民族地区和民族自治地方概念比较

民族地区是一个广义的概念，凡是少数民族聚居的地方都是民族地区的一部分，它不仅包括所有的民族自治地方、民族乡、民族镇、少数民族聚居的省、5个特殊的城市民族区，还包括少数民族聚居的市、少数民族聚居的县等等。因此，民族地区的行政区划与民族自治地方的行政区划不同，民族地区的行政区划更为复杂多样，既包括了民族自治地方的行政区划，同时也包括了未实行自治的民族地区行政区划。

民族自治地方有着严格的内涵和外延，其内涵是在少数民族聚居的地方设立自治机关，行使自治权的地方行政单位，外延包括5个自治区、30个自治州、个自治县（旗）。我国现行《宪法》第三十条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”

（二）民族地区行政区划的发展沿革

我国民族地区的行政区划经历了四个阶段。第一个阶段是从新中国成立后到“五四宪法”实施前。这个阶段是我国民族地区行政区划的探索期，建立了不同级别的民族自治区（无论什么级别的自治地方都叫自治区，如延边朝鲜族自治区、张家川回族自治区）。第二个阶段是从“五四宪法”实施后到年人民公社化运动前。这个阶段是我国民族地区行政区划的改革期，在这个阶段按照“五四宪法”的规定对民族地区的行政区划进行了改革，建立自治区、自治州、自治县（旗）三级民族自治地方。第三个阶段是从年人民公社化运动后到年改革开放前。这个阶段是我国民族地区行政区划的曲折发展期，出现反复撤建民族自治地方现象，对民族地区经济和社会的发展造成了消极影响。第四个阶段是从改革开放实施以来到目前，这个阶段是我国民族地区行政区划的创新发展期，出现了撤自治县设市（区）“一体化”等热点现象。

（三）现阶段我国民族地区的行政建制

现阶段我国民族地区的行政建制可以分为三类：一类是国家宪法予以明确的、民族地区特有的行政建制，如自治区、自治州、自治县（旗）、民族乡；一类是国家宪法予以明确的民族地区和非民族地区共有的行政建制，如市、县、乡、镇，例如乌鲁木齐市、延吉市、建始县以及下辖的乡镇等等：还有一类是国家宪法未予以明确，但现实中存在的并得到省级政府认可的行政建制，例如民族镇、民族县（指比照民族自治地方享受民族政策的“民族县”——如河北省滦平县、隆化县、平泉县）、民族市（特指比照民族自治地方享受民族政策的少数民族聚居市——如辽宁省凤城市、北镇市）、民族区（河南省的郑州管城回族区、开封顺河回族区、洛阳瀍河回族区、内蒙古自治区呼和浩特市的回民区、黑龙江省齐齐哈尔市的梅里斯达斡尔区）。

二、民族地区行政区划的重要作用

（一）有利于理顺行政管理体制，维护国家稳定

我国民族地区幅员广阔，截至年9月，我国仅民族自治地方的总面积就达到了.96万平方公里，占全国国土总面积的63.75％。全国共有个民族自治地方，即5个自治区、30个自治州、个自治县（旗），此外设立有个民族乡、1个民族苏木。而我国的民族地区的面积要比民族自治地方的面积大，因为民族地区还包括了3个少数民族聚居的省、5个特殊的民族区、个民族乡、73个民族镇以及少数民族聚居的市、少数民族聚居的县、少数民族聚居的区、少数民族聚居的镇（非民族镇）、少数民族聚居的乡（非民族乡）等等。何为少数民族聚居的市、县、区、镇、乡？国家没有明文规定，有些省级政府比较明确，例如辽宁省政府确定了7个少数民族聚居县（市），其中包括撤销自治县设市的凤城市、北镇市以及5个少数民族人口占当地总人口40％以上的少数民族聚居县、市（兴城、绥中、义县、开原、西丰）；河北省确定了3个民族县（滦平、隆化、平泉）。这些少数民族聚居地区的面积和民族自治地方的面积加起来，我国民族地区的总面积将达到全国国土总面积的70％以上。此外，我国民族地区大多在边境地带，很多少数民族都是跨境民族。理顺边境民族地区的行政管理体制，对于维护国家安全和社会稳定，具有重要的意义。

（二）有利于打破地域封闭，促进民族地区经济发展

行政区划调整既是经济社会发展到一定阶段的客观要求，更是推动经济社会发展的重要手段。一个国家、一个时代的行政区划设置模式归根到底取决于当时的历史条件，包括当时的地域范围、自然地理状况、生产力水平、交通通讯能力、民族分布、政治制度等等。如果这些条件发生了重大变化，行政区划设置模式也应该相应地有所调整，否则就会制约经济社会的发展。

自改革开放以来，我国非民族自治地方的地市合并、撤地设市和撤县设市工作进行得有声有色。到年9月，全国设市城市总数达到个（直辖市4个、地级市个、县级市个）。这样更有利于民族地区的相互开放、密切联系、相互促进、共同发展。

（四）有利于解决因行政区划引发的民族矛盾，促进民族关系和谐发展

国家调整行政区划涉及民族地区或民族自治地方时，不可避免地会对少数民族既得利益产生影响。例如年国务院批准湖南省设立大庸市（后改为张家界市），把原属于湘西土家族苗族自治州的大庸县、桑植县划归为张家界市，致使两县脱离了民族自治地方。这些地区由于不再属于民族自治地方，导致很多民族优惠政策无法享受，当地少数民族干部群众有不少意见，纷纷向上级进行反映。

三、现阶段我国民族地区行政区划的创新发展

（一）撤销自治县设市

从年到现在，先后共有5个自治县（辽宁省凤城满族自治县、广西壮族自治区防城各族自治县、辽宁省北镇满族自治县、海南省东方黎族自治县和重庆市黔江土家族苗族自治县）撤县改为一般县级市或市辖区。这些地方撤销自治县设市（区）的原因主要有以下几个方面。

1.谋求当地经济社会更好更快地发展

市的建制与县建制相比，具有以下四个方面的优势：（1）管理权限大。在经济建设审批立项方面，县级市虽然和县是同一个等级，但是县级市的审批权限比县大得多，可以利用这种管理权限进行招商引资审批项目，从而促进经济的发展，优化产业结构。（2）在市政建设规划方面市建制有优势。在城镇基础设施建设方面县级市比县自主权更大一些，城镇建设维护费县级市比县高，县只能从地方财政中提取5％作为县城的城镇建设维护费，而市可以从地方财政中提取7％作为城镇建设维护费。此外，在城市规划建设管理水平上，市政府介入较多，因而基本上是县级水平；县主要由驻地镇政府管理，因而基本上是镇级水平。（3）在对外交往方面，县只能设三级口岸，而市（包括县级市）可设二级口岸，和境外开展贸易通商以及文化技术交流的权限更大。而且县级市可独立对外联络合作，有比较充分的自主权。“市”作为全世界普遍通行的行政建制，和其他国家和地区交流联络起来更为方便。（4）在机构设置和职能配制方面，市的机构设置和职能配置比县、地区和省的机构设置和职能配置更有优势，更加便于管理。年初，国务院《关于地方政府机构改革的意见》规定较大的县政府机构22个左右，中等县政府机构18个左右，小县政府机构14个左右；而大城市政府机构40个左右，中等城市政府机构30个左右，小城市政府机构22个左右。此外，在建设项目审批、基建投资规模、金融机构的设置与融资管理等方面，市建制比县建制拥有更多的优惠政策。

2.服从上级国家机关行政区划的调整

为了推动我国西南地区经济发展，国家于年决定设立重庆直辖市。为了建立符合直辖市体制要求的行政管理体制，重庆市要求黔江土家族苗族自治县提出撤销民族自治县设区，以符合宪法、行政区划法等法律的规定。为充分发挥广西防城港口的经济辐射作用和带动作用，年国务院批准广西壮族自治区在防城各族自治县境内设立防城港市，当时根据国家关于设立地级市必须要设立两个区的规定，决定撤销原防城各族自治县，将之一分设立防城区、港口区和东兴市。

（二）民族自治地方一体化发展

自改革开放以来，我国共有两处民族自治地方开展实施一体化发展模式。其中乌昌一体化开始于年12月，曾成立了乌昌党委，乌昌财政局、发改委、规划局、招商局、旅游局，并把昌吉州的米泉市划归到乌鲁木齐市成立了米东区；月，延边州开始延龙图一体化，成立了延龙图党委，编制了《延龙图经济社会发展规划纲要》（以下简称《规则》），全力推进延龙图一体化。两地进行的“一体化”有如下区别。

1.自上而下与自下而上

乌昌一体化是自上而下发起的，是“新疆自治区党委、人民政府作出了在不涉及乌鲁木齐市、昌吉州行政区划调整的前提下，成立乌昌党委、加快推进乌昌经济一体化的重大战略决策”，而延龙图一体化则是由延边州委、州政府积极推动，争取省委、省政府的支持。因此，在发起方式上，存在着自上而下和自下而上的差异。这种发起方式的不同，导致了一体化速度和成效的差异。之所以有这样的差别，一方面在于省级党委及政府重视程度不同，乌昌一体化是新疆自治区党委、人民政府主张开展并积极推动的，重视程度和执行力等方面都强于延龙图一体化：另一方面在于两地自身条件不同，乌昌地区的经济关联度以及产业互补性要大于延龙图地区，推进起来相对容易。但是目前乌昌一体化已经很少再提了。

2.“州市一体”与“市市一体”

乌昌一体化涉及的两个地区是乌鲁木齐市和昌吉回族自治州，这种形式的一体化可以称之为“州市一体”；延龙图一体化涉及的地区是延吉市、龙井市和图们市，这种形式的一体化可以称之为“市市一体”。相对于“州市一体”现象，“市市一体”更为普遍，例如非民族地区的长株潭一体化（长沙、株洲、湘潭）、郑汴一体化（郑州、开封）、西咸一体化（西安、咸阳）。很多地区的一体化发展到最后就形成了合并，例如江苏省淮安市就是由淮阴市和县级淮安市合并而成，浙江省台州市就是由椒江市和黄岩市合并而成，安徽省黄山市就是由屯溪市和县级黄山市合并而成。与非民族自治地方不一样的是，我国民族自治地方只有三级建制——自治区、自治州、自治县。由于自治州为地级行政建制，下属的地区只能为县级行政建制，例如延边州下属的延吉市、龙井市、图们市都属县级行政建制。这三个城市一体化后形成的中心城市，无论是经济实力还是建成区域面积，都达到了地级市的标准，但由于自治州是地级单位，“延龙图”中心城市无法突破这个限制。乌昌一体化的“州市一体”在我国行政区划史上尚属首例，是非民族自治地方和民族自治地方一体化，涉及的问题更加复杂，一方面是行政建制问题，另一方面是自治民族的自治权如何保障问题。

3.发展需要联合与需要联合发展

从乌昌一体化和延龙图一体化的出发点进行分析，乌昌一体化的目的和延龙图一体化的目的存在差异。乌昌一体化是出于发展需要联合，是两地在发展中自觉的要求。乌鲁木齐市存在土地资源供应不足等方面的困境，而昌吉州地域广阔，能满足乌鲁木齐市发展的需要，同时昌吉州也能获得乌鲁木齐市经济的辐射，实行共同发展。从两地产业结构来说，乌鲁木齐市的产业结构和昌吉州的产业结构存在互补性。这种互补性发展到一定程度，就会本能地要求两地要发展联合，是一种自觉的行为。

而延龙图一体化则不同，延龙图三地经济发展相对滞后，但三个城市空间距离相对较近，有联合发展的先天条件，却无产业互补的经济纽带。按照延边州委、州政府的设想，实施延龙图一体化就是为了组建以延吉市为核心的区域中心城市，形成经济辐射源，然后带动延边州其他地区的发展。可以看出，延龙图一体化的真正原因是需要联合发展，先强制联合，再带动发展。由于两个民族地区一体化的出发点不一样，一个是发展需要联合，一个是需要联合发展，导致在实施一体化的进程中，一体化涉及地区的人民群众对一体化的态度存在差别。乌昌一体化涉及地区的民众对一体化大多持肯定态度，一方面乌昌一体化带来了实实在在的利益，例如取消了相关高速公路的收费，统一了电信收费标准，逐步统一两地机关事业单位的待遇水平等等，既方便了两地人民群众的生产生活，同时也给两地人民群众带来了实惠，因此得到了乌昌地区群众的支持。延龙图一体化的影响相对较小，在延吉市有40％左右的群众不知道延龙图一体化，在龙井市有近60％的群众不知道延龙图一体化，在图们不知道延龙图一体化的群众则达到70％。之所以形成延龙图一体化“居庙堂之高”，原因在于延龙图一体化的实质进展不大，很多措施都停留在建议和设想阶段。

4.“一体化”与“一枝独大”

延龙图一体化的目标之一是建立中心城市。在《规划》中多次提到要培育中心城市，“培育中心城市是推进延龙图一体化的重要步骤，也是延龙图处于发育初期的必然选择。培育中心城市的核心目标是在统筹协调延龙图三市经济社会发展基础上，通过组合城市的空间发展模式，重点做大做强延吉（朝阳川）区域中心城市”。从资料可以分析，延龙图一体化的真实目的是重点发展延吉市。这种一体化实际上是按照市管县体制进行运作，通过牺牲县级地方的利益，重点建设中心城市“一枝独大”等中心城市具有一定规模和辐射力后，再带动县级地方的发展。